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Porto di Santa e ricorso al TAR

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Liguria ha pubblicato in data 12 gennaio 2017 la sentenza relativa al ricorso presentato dall'Associazione temporanea di imprese (Ati) "Porto Cavour" nel 2015, contro l'assegnazione del progetto di ristrutturazione dell'area portuale alla società "Santa Benessere & Social" di Gabriele frattura Volpi.
Il disinteresse con cui è accolto il giudizio di inammissibilità del ricorso porta a due possibili considerazioni, diametralmente opposte: la prima è che il fuoco covi sotto la cenere e che la SB&S stia cercando di rimuovere alcune prescrizioni e porti avanti il progetto, magari coinvolgendo alcune imprese della "Porto Cavour". La seconda è che i limiti imposti al progetto iniziale abbiano fatto perdere interesse ai proponenti.
Emerge comunque una certezza: la conferma della totale opacità dell'Amministrazione comunale, che su questi temi di interesse primario tace nei confronti dei cittadini e, almeno apparentemente, non assume iniziative.
Per chi fosse interessato riportiamo di seguito il testo integrale della sentenza, che non entra nel merito del problema.


sede TAR REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 399 del 2015, integrato da motivi aggiunti, proposto da: S.Im.E.S. Tigullio S.r.l., Motor Marine Tigullio e Ma.Mi. Associate - S.r.l., As.Ve.M. - Assistenza Velica Motonautica di Gaetani Niocola & C. - S.n.c., O.T.A.M. S.r.l., Gi.Di.Mar. S.n.c. di Bordi Mario & C., Centro Nautico Ligure S.a.s. di Daniela Genovesi e C., Operatori Portuali e Nautici di Santa Margherita Ligure Già C.O.P.N. S.M.L. di Bruno F., Cabella G. & C. Sas., in persona dei rispettivi legali rappresentanti, rappresentati e difesi dagli avvocati Daniela Adamo, Alessio Anselmi, Guido Genovesi, Alberto Crivelli, con domicilio eletto presso Daniela Adamo in Genova, via Corsica, 19/10;

contro

Comune di Santa Margherita Ligure, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Mauceri, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via XII Ottobre 2/63;

nei confronti di

Società Santa Benessere & Social S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Cocchi, con domicilio eletto presso il suo studio in Genova, via Macaggi 21/5 - 8;
Regione Liguria, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Crovetto, Leonardo Castagnoli, con domicilio eletto presso Marina Crovetto in Genova, via Fieschi, 15;
Città Metropolitana di Genova, Soprintendenza Per i Beni Architettonici e Per il Paesaggio della Liguria, Soprintendenza Archeologica della Liguria, Ufficio Circondariale Marittimo di Santa Margherita Ligure, Comando Zona Fari e Maridipart, Comando dei Vigili del Fuoco, Idrotigullio S.p.A., Italgas S.p.A., Telecom S.p.A., Enel Distribuzione S.p.A., Asl N.4 - Chiavarese non costituiti in giudizio;
Ministero per i beni e le attività culturali e del turismo, Capitaneria di Porto di Genova, Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Agenzia delle Dogane - Ufficio di Genova, Agenzia del Demanio, Ministero dell'Interno, in persona dei rispettivi Ministri pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura, presso cui sono domiciliati in Genova, viale Brigate Partigiane n. 2;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Soc. Kuwait Petroleum Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante, rappresentato e difeso dall'avvocato Roberto Maria Izzo, domiciliato in Genova, via dei Mille n. 9 presso la Segreteria del Tar Liguria;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio comunale di Santa Margherita Ligure n. 15 del 10.03.2015;
della determinazione n. 47 dell'1.06.2011;
della nota 7 febbraio 2012 n. prot. 3819;
della nota 6 giugno 2012 prot. n. 17126;
della deliberazione della Giunta regionale Liguria 2015 n. 622;
del voto 13 aprile 2015 n. 138;
del verbale della seduta della conferenza di servizi deliberante 29 aprile 2015;
della determinazione 12 giugno 2015 n. 108 del Comune di Santa Margherita Ligure di conclusione della conferenza di servizi;
della nota 17 giugno 2015 n. 17902 di invito alla società Santa benessere & e social s.p.a. a presentare il progetto definitivo;
di tutti gli atti presupposti connessi e conseguenti.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Santa Margherita Ligure e di Società Santa Benessere & Social S.p.A. (Già Santa Benessere & Social S.r.l.) e di Regione Liguria e di Ministero Per i Beni e Le Attività Culturali e del Turismo e di Capitaneria di Porto di Genova e di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Agenzia delle Dogane - Ufficio di Genova e di Agenzia del Demanio e di Ministero dell'Interno;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2016 il dott. Luca Morbelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 10 aprile 2015 al Comune di Santa Margherita Ligure, alle altre amministrazioni partecipanti alla conferenza di servizi e alla controinteressata e depositato in data 24 aprile 2015 le imprese in epigrafe, hanno impugnato, chiedendone l'annullamento, i provvedimenti di cui ai numeri 1) – 4) dell'epigrafe.
Le ricorrenti esponevano nella parte in fatto una dettagliata ricostruzione della vicenda che aveva condotto alla dichiarazione da parte del Comune della rispondenza al pubblico interesse del progetto presentato dalla controinteressata.
Avverso i provvedimenti impugnati le ricorrenti hanno dedotto i seguenti motivi:

  1. violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 5 d.p.r. 509/1997, eccesso di potere, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, violazione della par condicio dei concorrenti, in quanto, da un primo punto di vista, il progetto presentato dalla controinteressata non rispetterebbe lo schema e l'oggetto proprio della procedura di cui al d.p.r. 509/97, rivestendo le opere a mare (finalizzate alla realizzazione del porto) una importanza del tutto secondaria rispetto alle opere a terra; inoltre, da un secondo punto di vista, il secondo progetto presentato dalla controinteressata, a seguito dell'esercizio della facoltà di adeguamento e modificazione concessa dalla conferenza di servizi nella seduta del 16 maggio 2012, a fronte delle sopravvenute adozioni del PUC di Santa Margherita Ligure e del PTC della Costa, costituirebbe un totale stravolgimento del progetto iniziale così da configurarsi come un progetto del tutto nuovo; infine le prescrizioni contenute nella delibera 15/2015 sarebbero così importanti per qualità e quantità da condurre al totale snaturamento del progetto, con l'ulteriore conseguenza che il progetto originario non avrebbe dovuto essere considerato rispondente all'interesse pubblico;
  2. violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 4, 5 d.p.r. 509/1997, violazione del principio di trasparenza, buon andamento ed economicità del procedimento amministrativo, violazione dell'art. 97 Cost. in quanto tutto lo svolgimento del procedimento sarebbe stato poco trasparente con un susseguirsi di fughe di notizie per giungere all'anticipazione della decisione della futura decisione del Consiglio comunale alla stampa;
  3. violazione e falsa applicazione del d.p.r. 509/97, degli artt. 8 e ss. della l.r. 13 aprile 1999, dell'art. 42 d.lgs. 267/00, illogicità manifesta, eccesso di potere, in quanto il Sindaco avrebbe anticipato l'esito della futura deliberazione del Consiglio comunale;
  4. violazione e falsa applicazione del d.p.r. 509/97 d.m. 13.4.1998 e degli artt. 8 e ss. della l.r. 13 aprile 1999 della delibera di Giunta regionale 23.11.2012 n. 1424 del PUC preliminare di Santa Margherita Ligure, illogicità manifesta, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, eccesso di potere, in quanto, da un primo punto di vista, l'articolazione dei 19 punti di interesse pubblico sulla cui base è stato valutato, come migliore il progetto della controinteressata sarebbero generici e come tali inidonei a supportare una adeguata valutazione dei progetti; da altro punto di vista il progetto della controinteressata non risponderebbe alle prescrizioni dei 19 punti sotto il profilo urbanistico demaniale, paesaggistico ed economico gestionale;
  5. violazione e falsa applicazione del D.p.r. 509/97 e del d.m. 13 aprile 1998 della l.r. 13 aprile 1999, violazione del PUC preliminare di Santa Margherita Ligure, violazione della deliberazione della Giunta regionale 23.11.2013 n. 1424, illogicità manifesta, travisamento, in quanto il progetto della controinteressata non sarebbe conforme alle esigenze evidenziate nei 19 punti come analiticamente evidenziato;
  6. violazione e falsa applicazione del D.p.r. 509/97 e del d.m. 13 aprile 1998, degli artt. 36 e 37 c.nav. illogicità manifesta, contraddittorietà, travisamento, violazione dell'art. 97 Costituzione, in quanto ciascuna delle motivazioni a sostegno del progetto della controinteressata sarebbe ingiustificata ovvero smentita dalle risultanze di progetto;
  7. violazione del d.p.r. 509/97, della l. 159/11, dell'art. 35 d.l. 90/2014, violazione dell'art. 1, comma 2, d.lgs. 165/01, omessa valutazione dei requisiti soggettivi, violazione dell'art. 51 d.lgs. 163/06 e dei principi generali in materia di procedure ad evidenza pubblica, eccesso di potere per disparità di trattamento, in quanto la controinteressata non dimostrerebbe il possesso dei requisiti per partecipare alla procedura, possesso imposto anche dal Comune con la prescrizione n. 38.

Le ricorrenti concludevano per l'accoglimento del ricorso e l'annullamento dei provvedimenti impugnati con vittoria delle spese di giudizio.
Veniva formulata anche domanda risarcitoria.
Si costituivano in giudizio il Comune di Santa Margherita Ligure, la controinteressata, i Ministeri della difesa, dell'interno, delle infrastrutture e dei trasporti, per i beni e le attività culturali, le agenzie del demanio e quella delle dogane e dei monopoli.
Con atto notificato in data 12 giugno 2015 e depositato il successivo 25 giugno 2015 le ricorrenti hanno impugnato, mediante motivi aggiunti, gli atti di cui ai nn. 5) e 7) dell'epigrafe.
Sono stati dedotti i seguenti motivi aggiunti:

  1. violazione del D.p.r. 509/97, degli artt. 95 – 96 d.lgs. 163/06, del d.lgs. 152/06 in materia di VAS, disparità di trattamento, illogicità manifesta, eccesso di potere, violazione dei principi generali in materia di evidenza pubblica, del principio di buon andamento della p.a., omessa valutazione dei requisiti soggettivi, in quanto la Regione e altri enti avrebbero imposto altre prescrizioni per un numero complessivo di 80 che evidenziano come il progetto originario non potesse di per sé ritenersi di interesse pubblico; inoltre i Vigili del fuoco e la società ENEL s.p.a. non avrebbero espresso il loro parere per mancata comunicazione della necessaria documentazione, non risulterebbe effettuata la verifica dell'interesse archeologico pure imposta dalla Soprintendenza e, da ultimo, l'illegittimità del PUC in itinere vizierebbe anche il progetto della controinteressata;
  2. violazione dell'art. 5 d.p.r. 509/97 e della d.g.r. 1424/12 e della l.r. 13/99, contraddittorietà e illogicità manifeste, irragionevolezza per violazione della procedura VAS e del principio di par condicio, in quanto sarebbero stati chiesti adeguamenti, non sarebbe stata stralciata la tabella riassuntiva avente carattere innovativo rispetto al progetto, peraltro il PUC di Santa Margherita non sarebbe conforme alla pianificazione sovraordinata, il Dipartimento Ambiente della Regione avrebbe espresso in data 3.12.2014 una valutazione negativa su entrambi i progetti, valutazione immotivatamente mutata in sede di deliberazione conclusiva;
  3. violazione dell'art. 5 d.p.r. 509/97, irragionevolezza per violazione della procedura VAS e del principio sotto altro profilo, in quanto non si sarebbe svolta la procedura di VAS o comunque attesa la procedura di VAS del Puc di Santa Margherita Ligure; illegittimità derivata dall'illegittimità dei provvedimenti impugnati con il ricorso principale.

Con atto notificato in data 17 luglio 2015 e depositato il successivo 31 luglio 2015 le ricorrenti hanno impugnato, con motivi aggiunti, gli atti di cui ai punti nn. 8 e 9 dell'epigrafe.
Sono stati dedotti i seguenti motivi:
violazione e falsa applicazione degli artt.3, 4 e 5 d.p.r. 509/97 e del d.m. 13 aprile 1998, violazione della DGR 23 novembre 2012 n. 1424 e della l.r. 13/99, violazione dell'art. 152/06 e della direttiva 2001/42/CE in materia di VAS, violazione dell'art. 12 d.lgs. 42704, violazione degli artt. 95 e 96 d.lgs. 163706, eccesso di potere, travisamento ed erronea valutazione dei fatti, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, contraddittorietà, illogicità manifesta, disparità di trattamento, violazione degli artt. 36 e 37 codice navigazione, violazione dell'art. 42 d.lgs. 267/00 e dell'art.97 Costituzione;
violazione del d.p.r. 509/97, violazione e falsa applicazione della l. 159/11, dell'art. 35 d.l. 90/2014, dell'art. 37 d.l. 78/2010, violazione dell'art. 1, comma 2, d.lgs. 165/01, omessa valutazione dei requisiti soggettivi, violazione dell'art. 51 d.lgs. 163/06 e dei principi generali in materia di evidenza pubblica, eccesso di potere per disparità di trattamento; illegittimità derivata dall'illegittimità dei provvedimenti precedentemente impugnati con il ricorso e i motivi aggiunti.
Si costituiva in giudizio la Regione Liguria.
Interveniva successivamente ad adiuvandum la società Kuwait Petroleum Italia s.p.a.
All'udienza pubblica del primo dicembre 2016 il ricorso è passato in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è rivolto avverso gli atti del procedimento di cui agli artt. 3, 4 e 5 d.p.r. 509/ 97 che hanno individuato nel progetto della controinteressata di realizzazione del nuovo porto turistico di Santa Margherita Ligure quello maggiormente rispondente alle esigenze di interesse pubblico.
Devono essere esaminate le eccezioni preliminari sollevate dalle resistenti.
Il Comune di Santa Margherita Ligure ha sostenuto l'inammissibilità del ricorso originario in quanto rivolto avverso un atto endoprocedimentale, la deliberazione del Consiglio comunale n. 15/2015, non impugnabile autonomamente ma soltanto in uno con il provvedimento finale costituito dalla deliberazione della conferenza di servizi prevista dall'art. 5 d.p.r. 509/97.
L'eccezione è fondata.
Il procedimento per l'individuazione del progetto preliminare di particolare interesse pubblico è tratteggiato dall'art. 5 d.p.r. 509/97 che, rubricato esame del progetto, stabilisce: "1. Esperita la pubblicazione, le istanze pervenute, corredate della relativa documentazione, sono trasmesse a cura dell'autorità marittima, entro trenta giorni, al sindaco del comune interessato. 2. I progetti preliminari sono sottoposti all'esame di una conferenza di servizi promossa dal sindaco entro trenta giorni dalla ricezione delle istanze, alla quale sono chiamati a partecipare: a) la regione, per la ammissibilità sotto il profilo urbanistico e pianificatorio, per la verifica di cui all'articolo 10 del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996, nonché per l'autorizzazione ai sensi dell'articolo 7 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, ove non delegata agli enti locali; b) il Comune, per l'ammissibilità sotto il profilo urbanistico edilizio; c) la circoscrizione doganale, ai fini dell'autorizzazione di cui all'articolo 19 del decreto legislativo 8 novembre 1990, n. 374; d) l'autorità competente al rilascio della concessione demaniale marittima ai sensi dell'articolo 2, comma 2; e) l'ufficio del genio civile opere marittime, ai fini della valutazione sull'idoneità tecnica delle opere; f) l'ufficio del territorio del Ministero delle finanze, per gli aspetti dominicali; g) altre amministrazioni che, in forza di leggi, regolamenti o appositi provvedimenti amministrativi, risultino preposte alla tutela di specifici interessi pubblici. 3. Le domande, complete degli allegati, sono inviate agli enti invitati alla conferenza almeno novanta giorni prima della data di convocazione, al fine di consentire ai medesimi l'espletamento delle procedure necessarie alla compiuta e definitiva espressione delle rispettive competenze. La Regione si esprime per i profili di propria competenza previa acquisizione del parere dei propri organi tecnici consultivi. 4. Sono fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 5, commi 5, 6 e 7, del decreto del Presidente della Repubblica 12 aprile 1996, nonché quelle di cui all'articolo 27 della legge 8 giugno 1990, n. 142 , e successive modificazioni. 5. La conferenza di servizi può disporre, per una sola volta, adeguamenti dei progetti preliminari a motivate prescrizioni, al fine di consentirne la concreta comparabilità. 6. La conferenza di servizi decide sulle istanze rigettandole ovvero individuando, con provvedimento motivato, l'istanza ammessa alle successive fasi della procedura. 7. L'individuazione di cui al comma 6 è motivata con riferimento alla maggiore idoneità dell'iniziativa prescelta a soddisfare in via combinata gli interessi pubblici alla valorizzazione turistica ed economica della regione, alla tutela del paesaggio e dell'ambiente e alla sicurezza della navigazione. 8. Qualora non ricorrano ragioni di preferenza, si procede a pubblica gara. 9. Ai fini della tutela delle zone di interesse ambientale disciplinate dalla legge 8 agosto 1985, n. 431, le regioni o gli enti locali da esse delegati danno immediata comunicazione al Ministero per i beni culturali ed ambientali delle determinazioni assunte ai sensi dell'articolo 7 della legge n. 1497 del 1939 nella conferenza di servizi di cui al presente articolo. Il Ministero per i beni culturali ed ambientali esercita, nei termini di cui all'articolo 1, comma 5, della legge n. 431 del 1985, i poteri surrogatori e di annullamento previsti nella disposizione medesima. 10. La regione, in relazione alle caratteristiche, localizzazione, tipologia, dimensioni ed interessi sovracomunali del progetto del porto od approdo, nonché in relazione agli strumenti di pianificazione regionale vigenti, può disporre l'assunzione della responsabilità del procedimento di esame dei progetti preliminari".
La norma del comma 6 è inequivoca nello stabilire la competenza della conferenza di servizi a decidere se e quale dei progetti presentati risponda all'interesse pubblico. Il successivo comma 8, inoltre, prevede la possibilità che più di un progetto sia idoneo a soddisfare gli interessi pubblici contemplati dal comma 7, prevedendo, per tale ipotesi, l'indizione di una pubblica gara.
Da quanto si è venuto esplicitando emerge chiaramente come la conferenza di servizi possa ritenere tutti i progetti non rispondenti all'interesse pubblico, ritenere uno solo dei progetti presentati rispondente all'interesse pubblico, ritenere solo alcuni dei progetti eventualmente presentati rispondenti all'interesse pubblico.
La conferenza di servizi, pertanto, assume le decisioni che ledono gli interessi dei partecipanti.
L'atto conclusivo del procedimento è costituito dalla deliberazione della conferenza di servizi.
Tutti gli altri atti intervenuti precedentemente non hanno valenza definitivamente lesiva.
Tale conclusione non può essere smentita dall'affermazione contenuta a pagina 29 del ricorso principale secondo cui ai sensi del d.p.r. 509/97 del d.lgs. 112/08 e della l.r. 13/99 la decisione ultima sul soggetto aggiudicatario e sul rilascio o meno della concessione demaniale spetterebbe sempre e comunque al Comune.
In realtà la competenza al rilascio della concessione demaniale marittima è diversa da quella di individuazione del progetto idoneo a soddisfare l'interesse pubblico di cui all'art. 5 d.p.r. 509/97.
Le due competenze non si escludono a vicenda ma concorrono nel senso che una volta individuato il progetto migliore da parte della conferenza di servizi la competenza al rilascio della concessione demaniale marittima spetta al Comune. In questo senso le previsioni della l.r. 13/99 intervengono non già sulle previsioni di cui all'art. 5 d.p.r. 509/97 ma su quelle del successivo art. 7 d.p.r. 509/97 che significativamente è rubricato rilascio della concessione demaniale marittima.
Da quanto esposto non può ragionevolmente concludersi se non nel senso di ritenere gli altri atti, diversi dalla deliberazione finale della conferenza di servizi, che intervengono nella sequenza procedimentale quali meri atti endoprocedimentali e come tali non autonomamente e immediatamente impugnabili.
Una conferma di tale assunto si ricava dalla previsione di cui all'art. 59 della legge urbanistica regionale l.r. 36/97. Tale articolo prevede la conferenza di servizi per l'approvazione di PUO o di progetti di opere e di interventi che comportino varianti al PUC di cui all'articolo 44 e modifiche al PUC in itinere". Il comma due, tuttavia, prevede che: "L'indizione della conferenza di servizi deve essere preceduta dal preventivo assenso dell'organo competente in relazione all'oggetto della conferenza stessa". In questo caso la deliberazione comunale di preventivo assenso costituisce atto presupposto e come tale è immediatamente impugnabile. Ma ciò avviene in forza di una specifica disposizione di legge che conferisce autonomia all'assenso, normalmente del Comune, all'indizione della conferenza di servizi.
Argomentando a contrario può, pertanto, concludersi che, in assenza di una previsione di legge espressa, gli atti della conferenza di servizi diversi dalla deliberazione finale, ovvero delle amministrazioni che sono intervenute alla stessa siano prive di valore provvedimentale.
Da altro punto di vista la possibilità di impugnare gli atti endoprocedimentali è stata ammessa soltanto in relazione a quelle ipotesi in cui è concretamente ravvisabile uno specifico interesse in quanto, per la particolare efficacia o natura dell'atto endprocedimentale, quest'ultimo è idoneo a imprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva, come nel caso di proposte o pareri vincolanti, ovvero nel caso di atti interlocutori idonei a determinare un arresto procedimentale ovvero, ancora, nel caso di atti soprassessori che determinino un arresto del procedimento.
In tutte le altre ipotesi l'impugnazione degli atti endoprocedimentali deve avvenire soltanto successivamente alla conclusione del procedimento e unitamente all'atto conclusivo.
In conclusione la deliberazione del Consiglio comunale di Santa Margherita Ligure 10 marzo 2015 n. 15 avendo natura di atto endoprocedimentale non è impugnabile.
Il ricorso principale deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile.
La difesa del Comune di Santa Margherita Ligure eccepisce anche l'inammissibilità della prima impugnativa per motivi aggiunti, notificati in data 12 giugno 2015, con cui è stata impugnata la deliberazione della conferenza di servizi, in quanto in relazione a tale impugnativa non sarebbe stata rilasciata la procura.
Anche tale eccezione è fondata.
I motivi aggiunti cd impropri, quelli cioè che hanno ad oggetto atti diversi, seppure connessi, da quelli impugnati con il ricorso principale, sono disciplinati dall'art. 43 c.p.a.
La norma, rubricata motivi aggiunti, stabilisce: "1. I ricorrenti, principale e incidentale, possono introdurre con motivi aggiunti nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, ovvero domande nuove purché connesse a quelle già proposte. Ai motivi aggiunti si applica la disciplina prevista per il ricorso, ivi compresa quella relativa ai termini.2. Le notifiche alle controparti costituite avvengono ai sensi dell'articolo 170 del codice di procedura civile.3. Se la domanda nuova di cui al comma 1 è stata proposta con ricorso separato davanti allo stesso tribunale, il giudice provvede alla riunione dei ricorsi ai sensi dell'articolo 70".
Per quanto attiene alla procura l'art. 24 c.p.a. stabilisce: " La procura rilasciata per agire e contraddire davanti al giudice si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto".
La tematica da affrontare in questa sede è se la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale privi di rilevanza anche la procura a suo tempo conferita per la proposizione di motivi aggiunti.
La risposta non può che essere affermativa.
A tal riguardo occorre rilevare come i motivi aggiunti non siano altro che la forma processuale che riveste, in pendenza di giudizio già instaurato, l'impugnazione di atti connessi; ad essi, pertanto, non può che applicarsi la medesima disciplina del ricorso originario (Cons. Stato, VI, 1 ottobre 2003, n.5707).
I motivi aggiunti impropri, pertanto, hanno, rispetto al ricorso originario, natura sostanziale di ricorso autonomo che confluisce nella medesima vicenda processuale per una scelta discrezionale del ricorrente giustificata da ragioni di connessione e di economia processuale.
La differenza ontologica dei motivi aggiunti impropri rispetto a quelli propri, e la conseguente autonomia dei primi rispetto al ricorso originario, comporta una serie di conseguenze positive per il ricorrente prima fra tutte quella per cui le vicende pregiudizievoli che investono il ricorso principale (irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità) non si trasmettono al ricorso per motivi aggiunti.
La riferita incomunicabilità si fonda sulla incontestabile autonomia dell'impugnativa per motivi aggiunti rispetto a quella principale originariamente proposta.
L'autonomia dei motivi aggiunti rispetto al ricorso principale comporta, tuttavia, quale corollario l'obbligo di autosufficienza dei motivi aggiunti come fatto palese dall'art. 43 comma primo c.p.a. che espressamente prevede che ai motivi aggiunti si applica la disciplina del ricorso. In particolare i motivi aggiunti devono contenere tutti gli elementi richiesti dall'art. 40 c.p.a. tra i quali vi è anche l'indicazione della procura la procura speciale.
A tal riguardo occorre fin d'ora precisare che l'art. 40, comma 1 lett. g) c.p.a., nel precisare che il ricorso debba contenere l'indicazione della procura speciale impone che, nel processo amministrativo, la procura sia speciale.
E, tuttavia, l'art. 24 c.p.a. stabilisce che la procura si intende conferita anche per proporre motivi aggiunti e ricorso incidentale, salvo che in essa sia diversamente disposto.
La norma, dettata da evidenti ragioni di semplificazione, disciplina l'ampiezza dei poteri conferiti con la procura e attenua il rigore della prescrizione sulla specialità della procura, consentendo che gli atti che potranno essere impugnati con i motivi aggiunti, che al momento della sottoscrizione della procura ancora non sono stati emessi, possano essere individuati non direttamente ma per relationem per connessione procedimentale con l'atto originariamente impugnato.
La norma, tuttavia, non disciplina gli effetti di una procura rilasciata a margine di un ricorso nel caso in cui tale ricorso sia dichiarato inammissibile.
La soluzione positiva potrebbe trovare giustificazione facendo leva sulla circostanza che, essendo la procura un negozio di diritto privato, sarebbe insensibile alle vicende processuali del ricorso a margine ovvero in calce al quale è stata apposta.
Poiché la procura è negozio di diritto privato autonomo rispetto al ricorso e poiché l'ambito dei poteri con la stessa conferiti ricomprendono anche la possibilità di proporre motivi aggiunti la procura sarebbe insensibile alle vicende del ricorso originario e potrebbe continuare a svolgere il proprio ruolo di conferimento del potere rappresentativo anche a in caso di declaratoria di inammissibilità del ricorso.
In realtà, ad un esame più approfondito, la possibilità che la procura possa valere a conferire il potere rappresentativo anche a prescindere dalla ammissibilità del ricorso cui essa accede è da escludersi.
In primo luogo, nel processo amministrativo, come si è visto, la procura ha sempre natura di procura speciale, dovendo contenere l'indicazione degli atti per l'impugnazione dei quali la stessa è conferita (C.S. V 15 luglio 2013 n.3809). A tal riguardo la giurisprudenza ha evidenziato come "ai fini della validità della procura speciale posta a margine o in calce al ricorso, non è necessaria l'indicazione, nel corpo della stessa ed in modo puntuale, dell'oggetto della controversia e dei provvedimenti nello specifico impugnati, essendo sufficiente la formula "per il presente giudizio" o formule similari; viceversa, qualora il mandato speciale non sia apposto a margine o in calce al ricorso, ma sia stato rilasciato con atto separato, affinché il difensore possa considerarsene munito, occorre che un atto che indichi con sufficiente precisione, quanto meno l'oggetto dell'impugnativa, le parti contendenti, l'Autorità davanti alla quale la controversia deve essere radicata, in modo tale che, dal contenuto della procura, sia possibile individuare la volontà del ricorrente di provocare l'esercizio della tutela giurisdizionale in relazione a quella specifica e determinata controversia" (TAR Lazio, Roma II – ter 19 gennaio 2011 n. 499).
In secondo luogo la possibilità per il difensore di autenticare la sottoscrizione della procura è ammessa esclusivamente nei casi, di cui all'art. 83, comma 2, c.p.c. applicabile al processo amministrativo in forza del richiamo di cui all'art. 39 c.p.a., di procura a margine ovvero in calce al ricorso.
Le riferite peculiarità impediscono di considerare idonea alla proposizione dei motivi aggiunti una procura rilasciata in calce ad un ricorso dichiarato inammissibile.
Infatti, da un primo punto di vista, la declaratoria di inammissibilità del ricorso principale impedisce di ritenere questo l'atto originario della vicenda contenziosa al quale per connessione si riferiscono i motivi aggiunti. Pertanto, mancando il riferimento originario agli atti amministrativi impugnati, la procura, ove riferita ai successivi atti, verrebbe a perdere il requisito della specialità, non essendo chiaro all'impugnazione di quali atti essa si riferisca. Tale osservazione appare tanto più vera nei casi come quello di specie in cui il ricorso originario dichiarato inammissibile per difetto della natura provvedimentale dell'atto impugnato, venga seguito da motivi aggiunti che attingono atti (nella specie il verbale della conferenza di servizi e la decisione finale della stessa) che sono imputati ad una autorità diversa o a più autorità diverse da quella che ha emanato l'atto impugnato con il ricorso principale.
In ipotesi come queste la procura rilasciata a margine al ricorso originario non possiede alcun riferimento agli atti impugnati con motivi aggiunti né per quanto riguarda l'oggetto degli stessi né per quanto riguarda le parti contendenti.
Deve, pertanto, escludersi che la procura originaria possa validamente ricomprendere nel proprio ambito tale impugnazione, pena ammettere il conferimento di un potere rappresentativo del tutto svincolato dalle effettive e ragionevoli intenzioni della parte che la procura rilascia.
E' evidente, infatti, che ove si ammettesse indiscriminatamente la possibilità di proporre motivi aggiunti anche in relazione ad impugnazioni originariamente inammissibili, verrebbe completamente stravolta la norma che, nel processo amministrativo, configura la procura come esclusivamente speciale, venendo a configurarsi, in via interpretativa, una ipotesi di procura generale proprio nell'ipotesi in cui, per il venir meno della connessione tra gli atti (spezzata dalla declaratoria di inammissibilità), maggiormente sono presenti le esigenze che richiedono la specialità della procura.
A favore della soluzione prescelta milita anche un altro ordine di ragioni.
Deve, infatti, rilevarsi come, per effetto della declaratoria di inammissibilità, venga meno l'idoneità del ricorso originario ad instaurare il giudizio, onde anche il potere di certificazione della sottoscrizione della procura da parte del difensore deve ritenersi venire meno.
Il difensore, infatti, certificherebbe l'autenticità di una sottoscrizione apposta sulla procura non già sull'atto introduttivo del giudizio ma su un altro atto il ricorso originario, al giudizio riconosciuto come estraneo ed autonomo.
La pacifica autonomia dei motivi aggiunti reca, infatti, la conseguenza che alla declaratoria di inammissibilità del ricorso originario, il primo atto del processo deve ritenersi quello di proposizione dei motivi aggiunti.
Orbene ammettere la validità della procura in queste ipotesi significherebbe allargare per via interpretativa il potere di certificazione del difensore al di fuori delle ipotesi previste dall'art. 83 c.p.c. fino a ritenerlo sussistente anche in relazione ad atti estranei al processo e non idonei ad instaurarlo.
In conclusione ammettere la validità, per la proposizione dei motivi aggiunti, della procura rilasciata in relazione ad un ricorso dichiarato inammissibile confliggerebbe sia con il carattere necessariamente speciale che la procura nel processo amministrativo deve possedere sia con il limite al potere certificativo del difensore che impedisce a quest'ultimo l'autenticazione delle sottoscrizioni delle procure all'infuori di quelle rilasciate in relazione allo specifico processo.
Ma se così è in presenza di un ricorso inammissibile non è possibile ritenere la validità della procura apposta a margine per proporre motivi aggiunti.
Da ultimo occorre rilevare come tale conclusione non oneri la parte di un incombente eccessivo rispetto ai valori da tutelare onde neppure può ritenersi che l'interpretazione proposta confligga con i valori della celerità e semplificazione del processo.
E che gli stessi ricorrenti si siano resi consapevoli della necessità della procura a margine dei motivi aggiunti è dimostrato, per facta concludentia, avendo gli stessi rilasciato la procura a margine della seconda impugnativa per motivi aggiunti.
Pertanto, nel caso di specie, deve dichiararsi l'inammissibilità dei motivi aggiunti notificati in data 12 giugno 2015, essendo gli stessi privi di idonea procura.
Conseguentemente deve ritenersi l'inammissibilità anche dei motivi aggiunti notificati in data 17 luglio 2015 atteso che, mediante gli stessi, i ricorrenti hanno impugnato atti conseguenti a quelli precedentemente impugnati con motivi aggiunti dichiarati inammissibili.
In conclusione l'impugnativa originaria e le successive per motivi aggiunti devono ritenersi, per i motivi esposti, inammissibili.
Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso e sugli accessivi motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.
Condanna i ricorrenti e l'interveniente, in solido tra loro, al pagamento, in favore delle parti resistenti costituite, delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi €. 4000,00 (quattromila/00) oltre IVA e CPA come per legge, per ciascuna di esse.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Genova nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Roberto Pupilella, Presidente
Luca Morbelli, Consigliere, Estensore
Angelo Vitali, Consigliere

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