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Beni demaniali di uso civico
di Laura Muzi

labsus - 10 settembre 2017

Corte costituzionale 11 maggio 2017, n. 103

In questa interessante sentenza, la Corte costituzionale ha avuto l'occasione di tornare a pronunciarsi in merito all'ordinamento dei beni demaniali di uso civico, gatto mettendo ancora una volta in risalto il loro legame con i principi costituzionali posti a tutela dell'ambiente e del paesaggio.
La sentenza
Il caso prende origine dall'impugnazione, in via diretta, della legge di stabilità della Regione Sardegna per il 2016 sotto vari profili, tra cui i commi 24, 25, 26 e 27 dell'art. 4, contenenti disposizioni riguardanti, appunto, gli usi civici. Più nel dettaglio, il comma 24 aveva previsto una riapertura dei termini per la richiesta di sclassificazione di tali beni; il comma 25 aveva introdotto un'ipotesi ulteriore in cui consentirla, mentre i commi 26 e 27 avevano previsto direttamente la sclassificazione di alcuni di essi. Il giudice costituzionale ha accolto il ricorso presentato dal governo, ritenendo che la legge sarda abbia violato l'art. 117, c. 2, lett. s, cost. e, conseguentemente, alcuni articoli del Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42) in cui il legislatore statale ha esercitato la propria competenza legislativa esclusiva in materia di usi civici.
Commento
I motivi con i quali la consulta ha argomentato la sua sentenza si riallacciano a due filoni riconducibili entrambi al principio di sussidiarietà, distintamente inteso nella sua variante verticale e orizzontale. La violazione del primo è ravvisata nel mancato rispetto delle norme statali a tutela del paesaggio e degli strumenti di copianificazione, quella dell'altro, attraverso la lesione del principio del contraddittorio in fase procedimentale.
Il primo argomento è quello sul quale le motivazioni della sentenza insistono maggiormente, mettendo in evidenza come il codice del paesaggio preveda l'elaborazione congiunta tra Stato e regioni del piano paesaggistico e disponga che esso comprenda anche "le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici". A nulla valgono le obiezioni secondo cui lo statuto speciale della regione Sardegna preveda espressamente la potestà legislativa in materia di usi civici (v. art. 3, c.1, lett. n). Infatti, la conservazione ambientale e paesaggistica spetta alla cura esclusiva dello Stato, anche a discapito delle competenze legislative delle regioni ad autonomia speciale. Le quali, perciò, non possono assumere unilateralmente decisioni in tale àmbito ma devono sempre passare per la copianificazione con lo Stato, nel rispetto del principio di leale collaborazione ex art. 118 cost. e secondo quanto previsto dalla norma statale (ovvero l'art. 135, d.lgs. 42/2004).
Il secondo argomento riguarda, in realtà, soltanto i commi 26 e 27 dell'art. 4, ovvero quelli che avevano tentato una sclassificazione per legge di alcuni beni di uso civico. Il giudice costituzionale, ricorda che, nonostante la rilevanza socio-economica degli usi civici sia declinata nel tempo, essi rimangono meritevoli di tutela per la realizzazione di interessi generali ulteriori rispetto a quelli originali e, in particolare, quello ambientale. Rimane immutato però il principio tradizionale secondo cui un eventuale mutamento di destinazione deve essere compatibile con l'interesse generale della comunità che ne è titolare. A maggior ragione, nei casi di sclassificazione e alienazione, si produce l'effetto intollerabile di sottrarre del tutto al patrimonio collettivo vasti appezzamenti di territorio, senza che la comunità possa esprimersi al riguardo, con evidente lesione dell'interesse alla conservazione dell'ambiente naturale, del paesaggio e dei beni ecologici.
Qui emerge come il punto controverso stia soprattuto nell'uso della tecnica normativa della legge-provvedimento perché, con il ricorso ad essa, sono state sottratte risorse alla collettività – che ne è proprietaria – senza che questa abbia potuto pronunciarsi in merito. Circostanza che, invece, si sarebbe ordinariamente verificata se soltanto fosse stato impiegato a tale scopo un provvedimento scaturito da un normale procedimento amministrativo di pianificazione in concertazione tra Stato e regione. E' qui che si riscontra un rinvio – per quanto non esplicitato – ai principi di partecipazione e di sussidiarietà orizzontale ex art. 118, c. 4, cost.
Non solo lo Stato non è stato coinvolto, ma neanche la collettività, intestataria dei beni civici, ha potuto esercitare il proprio diritto al contraddittorio con le autorità regionali perché è stato scientemente deciso di non avvalersi di un procedimento amministrativo che avrebbe invece consentito un puntuale scrutinio delle decisioni assunte da parte delle comunità di riferimento.
Il ricorso a norme provvedimento permette di conservare ogni discrezionalità decisionale in mano al legislatore regionale, privando i cittadini di qualsiasi potere di intervento in fase di istruttoria e di incisione sulle soluzioni finale sebbene, in linea di principio, l'interesse principale da garantire sia proprio quello generale – ambientale e paesaggistico – di cui essi sono portatori.

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