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Bolkestein vs. balneari: verdetto conclusivo

"l'Adunanza plenaria [del Consiglio di Stato] … ritiene che tale intervallo temporale per l'operatività degli effetti della presente decisione possa essere congruamente individuato al 31 dicembre 2023. vignetta
Scaduto tale termine, tutte le concessioni demaniali in essere dovranno considerarsi prive di effetto, indipendentemente da se vi sia – o meno - un soggetto subentrante nella concessione
Si precisa sin da ora che eventuali proroghe legislative del termine così individuato (al pari di ogni disciplina comunque diretta a eludere gli obblighi comunitari) dovranno naturalmente considerarsi in contrasto con il diritto dell'Unione e, pertanto, immediatamente non applicabili ad opera non solo del giudice, ma di qualsiasi organo amministrativo, doverosamente legittimato a considerare, da quel momento, tamquam non esset1 le concessioni in essere."
Una decisione molto chiara, che sembra porre fine alle furbizie che si susseguono da anni pur di evitare l'applicazione della direttiva 2006/123/CE emanata dall'Unione Europea: la cosiddetta Bolkestein, dal nome dell'economista olandese che, come Commissario Europeo per il Mercato Interno, la Tassazione e l'Unione Doganale, ha curato e sostenuto questa direttiva fino alla sua approvazione, il 12 dicembre 2006.
La direttiva è stata recepita dall'Italia con il decreto legislativo n. 59 del 26 marzo 2010, in vigore dall'8 maggio 2010: il suo obiettivo è favorire la liberalizzazione del mercato dell'occupazione e migliorare la competitività facilitando la circolazione dei servizi in Europa, come già indicato dal Trattato di Roma del 1957.
Dopo oltre 11 anni le cose si sono trascinate tra alterne vicende, rinviando continuamente l'applicazione: chi volesse documentarsi può consultare numerosi articoli della Gazzetta2.

Quanto riportato è estratto da due sentenze del Consiglio di Stato, la 17/2021 e la 18/2021, pubblicate il 9 novembre, relative a ricorsi contro la sentenza del TAR per la Sicilia3 e del TAR per la Puglia4.
Trascurando la dettagliata disamina delle sentenze, la motivazione è chiara "L'Adunanza plenaria ritiene … che debba essere ribadito il principio secondo cui il diritto dell'Unione impone che il rilascio o il rinnovo delle concessioni demaniali marittime (o lacuali o fluviali) avvenga all'esito di una procedura di evidenza pubblica, con conseguente incompatibilità della disciplina nazionale che prevede la proroga automatica ex lege fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni in essere."
"Con riferimento al 'mercato' delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative, tali criteri devono evidentemente essere 'adattati', tenendo conto della particolarità del settore di mercato che viene in considerazione. Qui non si stratta, infatti, di un appalto 'isolato', da eseguirsi una tantum, rispetto al quale l'esiguo valore economico, la specialità, sotto il profilo tecnico, delle prestazioni richieste e anche l'ubicazione (lontana dai confini) della prestazione potrebbero scoraggiare o rendere comunque scarsamente probabile la partecipazione di operatori economici di altri Stati membri. Nel caso delle concessioni demaniali con finalità turistico-ricreative a venire in considerazione come strumento di guadagno offerto dalla p.a. [Pubblica Amministrazione] non è il prezzo di una prestazione né il diritto di sfruttare economicamente un singolo servizio avente rilevanza economica. Al contrario degli appalti o delle concessioni di sevizi, la p.a. mette a disposizione dei privati concessionari un complesso di beni demaniali che, valutati unitariamente e complessivamente, costituiscono uno dei patrimoni naturalistici (in termini di coste, laghi e fiumi e connesse aree marittime, lacuali o fluviali) più rinomati e attrattivi del mondo. Basti pensare che il giro d'affari stimato del settore si aggira intorno ai quindici miliardi di euro all'anno, a fronte dei quali l'ammontare dei canoni di concessione supera di poco i cento milioni di euro, il che rende evidente il potenziale maggior introito per le casse pubbliche a seguito di una gestione maggiormente efficiente delle medesime."
"Pensare che questo settore, così nevralgico per l'economia del Paese, possa essere tenuto al riparo dalle regole della concorrenza e dell'evidenza pubblica, sottraendo al mercato e alla libera competizione economica risorse naturali in grado di occasionare profitti ragguardevoli in capo ai singoli operatori economici, rappresenta una posizione insostenibile, non solo sul piano costituzionale nazionale (dove pure è chiara la violazione dei principi di libera iniziativa economica e di ragionevolezza derivanti da una proroga generalizzata e automatica delle concessioni demaniali), ma, soprattutto e ancor prima, per quello che più ci interessa ai fini del presente giudizio, rispetto ai principi europei a tutela della concorrenza e della libera circolazione."
I Comuni, poi, non possono chiamarsi fuori, perché "tutti i soggetti competenti nel nostro ordinamento a dare esecuzione alle leggi (e agli atti aventi forza o valore di legge) – tanto se dotati di poteri di dichiarazione del diritto, come gli organi giurisdizionali, quanto se privi di tali poteri, come gli organi amministrativi – sono giuridicamente tenuti a disapplicare le norme interne incompatibili con le norme comunitarie nell'interpretazione datane dalla Corte di giustizia europea. Il Consiglio di Stato, a sua volta, sin dalla sentenza sez. V 6 aprile 1991, n. 452, ha chiarito che tutti i soggetti dell'ordinamento, compresi gli organi amministrativi, devono riconoscere come diritto legittimo e vincolante le norme comunitarie, non applicando le norme nazionali contrastanti." manifesto
La data limite del 31 dicembre 2023 è dettata dalla consapevolezza dei problemi legati alla transizione "l'Adunanza plenaria … ritiene allora che, a fronte di un quadro di incertezza normativa, sussistano i presupposti per modulare gli effetti temporali della propria decisone. … peraltro, la graduazione degli effetti è resa necessaria dalla constatazione che la regola in base alla quale le concessioni balneari debbono essere affidate in seguito a procedura pubblica e imparziale richiede di prevedere un intervallo di tempo necessario per svolgere la competizione, nell'ambito del quale i rapporti concessori continueranno a essere regolati dalla concessione già rilasciata. Detto periodo deve essere congruo rispetto all'esigenza funzionale di espletare le gare e di evitare il significativo impatto economico e sociale che altrimenti deriverebbe dall'improvvisa decadenza dei rapporti concessori in essere. Allo stesso tempo, il lasso temporale non può essere elusivo dell'obbligo di adeguamento della realtà nazionale all'ordinamento comunitario. L'intervallo temporale potrebbe altresì consentire a Governo e Parlamento di approvare doverosamente una normativa che possa finalmente riordinare la materia e disciplinare in conformità con l'ordinamento comunitario il sistema di rilascio delle concessioni demaniali."
Le future gare per la concessione "ferma restando la discrezionalità del legislatore nell'approntare la normativa di riordino del settore, può ricordarsi che l'art. 12 della direttiva 2006/123 già contiene importanti criteri in grado di veicolare la discrezionalità del legislatore, imponendo, appunto, una 'procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento', ma precisando anche che, 'nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario'. Nel considerare tali ultime prerogative possono essere apprezzati e valorizzati in sede di gara profili di politica sociale e del lavoro e di tutela ambientale."
"Se i criteri dettati dall'art. 12 della direttiva 2006/123 non impongono il rispetto del principio di rotazione (dettati in relazione al diverso settore dei contratti pubblici disciplinati dalle direttive del 2014, le nn. 23, 24 e 25), nondimeno, nel conferimento o nel rinnovo delle concessioni, andrebbero evitate ipotesi di preferenza 'automatica' per i gestori uscenti, in quanto idonei a tradursi in un'asimmetria a favore dei soggetti che già operano sul mercato (circostanza che potrebbe verificarsi anche nell'ipotesi in cui le regole di gara consentano di tenere in considerazione gli investimenti effettuati senza considerare il parametro di efficienza quale presupposto di apprezzabilità dei medesimi)."

Dal 2009 l'Italia è sotto accusa da parte dell'Unione Europea e nel 2016 è stata condannata per il mancato rispetto delle norme Ue: malgrado ciò nel 2018 il governo Conte (5stelle e Lega) ha prorogato le autorizzazioni vigenti fino al 2033.
Chissà se questa è la volta buona per fare in modo che i beni pubblici siano a beneficio di tutti!


1 Come se non ci fossero
2 Bolkestein, chi era costui?
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Stabilimenti balneari e Consiglio di Stato
L'ultimo verdetto sui Bagni Liggia
Rapporto "Spiagge 2021": ghe n'è pe l'aze e pe chi o menna

3 Promosso dal titolare di concessione demaniale marittima Comet Srl, sostenuto da Assomarinas (Associazione Italiana porti Turistici) e numerosi altri concessionari demaniali
4 Promosso dal Comune di Lecce avverso alla sentenza favorevole ad alcuni concessionari demaniali marittimi.

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