Testata Gazzetta
    Attività del Comune

Bolkestein: "la presa della battigia"

La storia delle concessioni demaniali marittime, balzata in primo piano con la recente sentenza del Consiglio di Stato1, parte da lontano.
Il turismo balneare rappresenta la naturale evoluzione del più antico turismo termale: il primo stabilimento balneare italiano fu realizzato a Livorno nel 1781 vignetta 1 sull'esempio di quelli nordeuropei, con strutture che erano smontate e rimosse alla fine della stagione invernale. Seguì Viareggio nel 1827, poi Rimini (1843), Livorno (1846), Venezia (1857), Alghero e Sanremo: a Santa Margherita gli Annali di A.R. Scarsella riportano all'anno 1871 «Un'altra industria muove il primo passo: quella dei bagni di mare. I Signori Maragliano domandano facoltà di impiantare uno stabilimento. L'ottengono, e subito se ne servono per cominciare i lavori occorrenti.»
Si tratta di un turismo limitato alle classi benestanti, con lunghi soggiorni invernali da ottobre ad aprile, grazie al clima mite, che in estate lasciano il posto alla popolazione locale: una stagionalità invertita rispetto a quella odierna.
Solo alla fine della prima guerra mondiale, negli anni '20, un grande cambiamento culturale portò a non considerare più la spiaggia un luogo di incontro e passeggio, ma l'opportunità per bagni in mare ed elioterapia; grazie anche allo sviluppo dei trasporti, aumentano le classi sociali coinvolte e, negli anni '30, il regime fascista incentiva la vacanza al mare dove i giovani possono dedicarsi alla cura del corpo e rinvigorire il fisico attraverso la pratica del nuoto.
A partire dagli anni '50 il turismo balneare ha una crescita esponenziale e chi si occupa degli stabilimenti balneari si trasforma da generico operatore turistico a imprenditore, con la caratteristica di gestire un suolo pubblico (il demanio, proprietà inalienabile dello Stato) e di essere soggetto a una forte stagionalità: l'art.822 del Codice Civile specifica «Appartengono allo Stato e fanno parte del demanio pubblico il lido del mare, la spiaggia, le rade e i porti; i fiumi, i torrenti, i laghi e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia; …» (Si tratta di beni appartenenti al demanio necessario/naturale, in quanto per la loro attitudine a soddisfare interessi pubblici non possono che essere di proprietà dello Stato - Cassazione civile sez. I 9/6/2014 n. 12945).

Un primo riconoscimento dell'utilizzo turistico-ricreativo viene dal Regio Decreto n.726 del 1895 (G.U. n.10 del 14/1/1896) che prevedeva «Disposizioni riguardanti le concessioni di spiaggie e di aree lacuali».
Nel 1942 il Codice della Navigazione disciplinava le concessioni demaniali all'art.36 «L'amministrazione marittima, compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l'occupazione e l'uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo. …» e all'art.37 «Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico.»

Oggi la competenza per le concessioni del demanio marittimo è della Regione (DPR 616/1977 e D.LGS. 112/1998) con subdelega al Comune (dal 2001, con la riforma del Titolo V della Costituzione2).
Con l'autorizzazione del Comune i concessionari di stabilimenti balneari possono costruire strutture amovibili o semiamovibili, che comunque restano di pertinenza demaniale: l'art. 29 del Codice della Navigazione è chiaro «Le costruzioni e le altre opere appartenenti allo Stato, che esistono entro i limiti del demanio marittimo e del mare territoriale, sono considerate come pertinenze del demanio stesso.» e l'art.49 «Salvo che sia diversamente stabilito nell'atto di concessione, quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell'autorità concedente di ordinarne la demolizione con la restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest'ultimo caso, l'amministrazione, ove il concessionario non esegua l'ordine di demolizione, può provvedervi a termini dell'articolo 54.»
Il D.L. n.400 del 5 ottobre 19933 disponeva la durata della concessione di quattro anni, che è stata estesa a sei anni dall'art.10 vignetta 2 della legge n.88 del 16 marzo 20014, che ha anche disposto il rinnovo automatico ad ogni scadenza: in sostanza una proroga all'infinito «Le concessioni di cui al comma 1, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell'articolo 42 del codice della navigazione5
La legge n.221 del 17 dicembre 20126 prorogava le concessioni demaniali marittime sino al 31 dicembre 2020, seguita dalla legge n.145 del 30 dicembre 20187 che estendeva la scadenza al 31 dicembre 2033.

L'art. 4 del D. LGS. n.85 del 28 maggio 20108 sul federalismo demaniale sottolinea l'importanza della concorrenza «I beni … entrano a far parte del patrimonio disponibile dei Comuni, delle Province, delle Città metropolitane e delle Regioni, ad eccezione di quelli appartenenti al demanio marittimo, idrico e aeroportuale, che restano assoggettati al regime stabilito dal codice civile, nonché alla disciplina di tutela e salvaguardia dettata dal medesimo codice, dal codice della navigazione, dalle leggi regionali e statali e dalle norme comunitarie di settore, con particolare riguardo a quelle di tutela della concorrenza.» Un chiaro riferimento alla necessità di allinearsi alla Direttiva Bolkestein del 2006.
L'art.12 della Direttiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa al mercato interno, recita «1. Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. 2. Nei casi di cui al paragrafo 1 l'autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami. 3. Fatti salvi il paragrafo 1 e gli articoli 9 e 10, gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, di considerazioni di salute pubblica, di obiettivi di politica sociale, della salute e della sicurezza dei lavoratori dipendenti ed autonomi, della protezione dell'ambiente, della salvaguardia del patrimonio culturale e di altri motivi imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario.»
Se non fosse sufficiente, la considerazione 65 allegata alla Direttiva chiarisce «La libertà di stabilimento è basata, in particolare, sul principio della parità di trattamento che non soltanto comporta il divieto di ogni forma di discriminazione fondata sulla cittadinanza, ma anche qualsiasi forma di discriminazione indiretta basata su criteri diversi ma tali da portare di fatto allo stesso risultato. L'accesso ad un'attività di servizi o il suo esercizio in uno Stato membro, a titolo principale come a titolo secondario, non dovrebbero quindi essere subordinati a criteri quali il luogo di stabilimento, di residenza, di domicilio o di prestazione principale dell'attività. Tali criteri non dovrebbero contemplare tuttavia i requisiti secondo cui è obbligatoria la presenza di un prestatore o di un suo dipendente o rappresentante nell'esercizio della sua attività se ciò è giustificato da motivi imperativi di interesse pubblico. Uno Stato membro non dovrebbe inoltre limitare la capacità giuridica e la capacità processuale delle società costituite conformemente alla legislazione di un altro Stato membro sul cui territorio queste hanno lo stabilimento principale. Inoltre, uno Stato membro non dovrebbe poter prevedere forme di vantaggio per prestatori che abbiano un legame particolare con un contesto socioeconomico nazionale o locale, né limitare in funzione del luogo di stabilimento del prestatore la facoltà di quest'ultimo di acquisire, usare o alienare diritti e beni o di accedere alle diverse forme di credito e di alloggio, nella misura in cui queste facoltà sono utili all'accesso alla sua attività o all'esercizio effettivo della stessa.»

Sarebbe comprensibile l'effetto traumatico della sentenza del Consiglio di Stato se non fosse trascorso oltre un decennio in cui i balneari hanno creduto alle favole di chi voleva catturare il loro consenso: un decennio in cui i concessionari erano a conoscenza dell'arco temporale di cui poter usufruire per l'ammortamento degli investimenti.
La probabile riforma potrebbe causare la perdita delle concessioni balneari per migliaia di famiglie che per anni hanno gestito uno stabilimento balneare, o quanto meno ridurrebbe drasticamente i notevoli margini di guadagno. E' anche vero che il passaggio della gestione di padre in figlio ha tramandato anche l'esperienza, creando un forte legame tra la loro attività e il territorio e, frequentemente, un'immagine di qualità.
Non bisogna però dimenticare che molti balneari hanno dimenticato in fretta questo "valore aggiunto" di fronte alla moneta sonante delle società che hanno acquistato la loro concessione!

Fino ad ora molti concessionari hanno tenuto una linea dura contro la Bolkestein, ma forse è giunto il momento di dimostrare uno spirito imprenditoriale e provvedere a dotarsi di strumenti che permettano loro di affrontare nel modo migliore possibile le gare ad evidenza pubblica.


1 Vedi l'articolo della Gazzetta Bolkestein vs. balneari: verdetto conclusivo
2 La Regione mantiene la competenza legislativa: Costituzione, art.117, comma 4 «Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato».
3 G.U. n.234 del 5/10/1993
4 G.U. n.78 del 3/4/2001
5 «Le concessioni di durata superiore al quadriennio o che comunque importino impianti di difficile sgombero sono revocabiLi per specifici motivi inerenti al pubblico uso del mare o per altre ragioni di pubblico interesse, a giudizio discrezionale dell'amministrazione marittima.»
6 G.U. n.294suppl del 18/12/2012
7 G.U. n.302 del 31/12/2018
8 G.U. n.134 del 11/6/2010

© La Gazzetta di Santa