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    Attività del Comune

Usi civici
di Francesco Pandolfi

Studio Cataldi – 17 dicembre 2021

Usi civici e indizione di un'asta pubblica, i diritti di natura collettiva in una illuminante sentenza del Tar Venezia

Gli usi civici Gli usi civici sono diritti reali millenari di natura collettiva.
E' questo l'inciso che ricorre nella sentenza del Tar Venezia (n. 837/2021), qui resa in uno schema più sintetico, data la complessità e la varietà di temi che tratta. vignetta 1
Gli usi civici tendono ad assicurare un'utilità o un beneficio ai singoli appartenenti ad una collettività e sono regolati e disciplinati a livello statale e regionale.
Il Comune amministra questi beni non perché sono di sua proprietà, ma in quanto appartengono alla collettività di riferimento, cioè ai residenti di quel territorio.
Dunque la gestione dei beni da parte del Comune ha lo scopo di rendere effettive le varie forme di godimento e di uso collettivo del bene.

La disciplina degli usi civici Detto questo in premessa, essi risultano disciplinati:

  1. a livello statale dalla legge n. 168 del 20.11.2017, dalla legge n. 1766 del 26 giugno 1927 e dal regolamento di esecuzione r.d. n. 332/1928;
  2. a livello regionale dalla legge n. 31 del 22 luglio 1994.

La legge 168 dice che gli enti esponenziali delle collettività titolari dei diritti di uso civico e della proprietà collettiva hanno personalità giuridica di diritto privato ed autonomia statutaria.
Amministrano i beni di proprietà collettiva e i beni gravati da diritti di uso civico.
Sono dotati di capacità di autonormazione e di gestione del patrimonio naturale, economico e culturale, cha fa capo alla base territoriale della proprietà collettiva, considerato come comproprietà intergenerazionale.
Se manca l'ente esponenziale, questi beni sono gestiti dai Comuni con amministrazione separata.
In effetti, come sopra anticipato, i beni non sono dell'amministrazione-apparato, ma dell'amministrazione-collettività, in quanto tali amministrati dal Comune per l'effettiva realizzazione degli interessi della collettività dei residenti.
Il Tar ricorda, tra gli articolati passaggi della sua bella sentenza, che la destinazione del bene gravato da uso civico, per esempio bosco o pascolo permanente, non può essere modificata, salva la possibilità di richiedere l'autorizzazione a derogarvi mediante un apposito procedimento.
Andando un po' più nello specifico, l'attribuzione di un bene gravato da uso civico, in concessione in uso esclusivo ad un terzo per un lungo tempo, comporta inevitabilmente la sottrazione del bene all'uso collettivo e, giocoforza, implica un mutamento di destinazione del bene, che di per sé richiede l'autorizzazione dell'ente di controllo.
Inoltre, ricorda il Tar, l'affidamento del bene collettivo in concessione a terzi richiede il coinvolgimento nel procedimento degli effettivi titolari del diritto collettivo, quindi della Collettività dei residenti e, cosa non meno importante, lo svolgimento di una procedura competitiva.
Insomma, quando il mutamento di destinazione in deroga delle terre sottoposte ad uso civico si risolve in un'attribuzione a terzi di diritti che in realtà spettano alla Collettività, l'iter per il rilascio della relativa autorizzazione deve essere ricondotto nell'ambito dei procedimenti di concessione di beni demaniali, siccome ha l'effetto di privare i componenti della Collettività (i veri titolari) del beneficio, per trasferirlo a soggetti privati che richiedono l'utilizzazione imprenditoriale del terreno a fini di lucro personale per un consistente lasso di tempo.

La gestione del bene
In poche parole: le dinamiche di gestione amministrativa del bene devono avvenire in applicazione dei principi fondamentali della trasparenza, parità di vignetta 2 trattamento, concorrenza, non discriminazione, imparzialità.
E' sempre necessario l'espletamento di un confronto concorrenziale non solo per individuare i soggetti potenzialmente interessati, ma anche per il conseguimento del massimo utile per l'universitas civium.
Tanto richiede l'esperimento della pubblicità e la predeterminazione dei criteri di assegnazione, che devono essere resi prima noti, a garanzia della trasparenza ed imparzialità dell'azione amministrativa e dalla successiva verifica dell'applicazione degli stessi nel provvedimento con cui il Comune chiede alla Regione l'assenso al mutamento di destinazione.
Nel caso esaminato e risolto dal Tar, il Comune non aveva avviato il contraddittorio tra gli effettivi titolari del diritto, ossia i residenti del territorio, per chiarire ad esempio la natura della proprietà collettiva, per valutare le diverse modalità di utilizzo del bene e le forme di affidamento.

Usi civici (6 novembre 2019)
Cosa sono gli usi civici
Gli usi civici sono una categoria giuridica che non collima perfettamente con gli istituti giuridici moderni.
Gli usi civici sono diritti reali di godimento di natura collettiva su beni immobili, volti ad assicurare un'utilità o comunque un beneficio ai membri di una comunità.
L'esegesi dell'istituto degli usi civici non è cosa semplice, anche perché impone all'interprete una regressione storico-giuridica notevole.
In poche parole, si tratta del retaggio di una società feudale e immediatamente post feudale: di qui le difficoltà interpretative, anche soprattutto per l'effetto degli studi di una certa dottrina che ha descritto gli usi civici come diritti collettivi d'uso, condomini per facoltà separate, ecc. Senza citare le sentenze contrastanti sull'argomento.

La Cassazione sugli usi civici
A chiarire meglio l'argomento è stata la seconda sezione civile della Corte di Cassazione, per mezzo della sentenza n. 2704/2019, pronuncia dove è stata sviscerata la materia degli usi civici in generale e poi, più in particolare, dell'istituto della cosiddetta affrancazione invertita a favore della popolazione.
Dice il Supremo Consesso che attraverso tale uso della terra intere collettività avevano, spesso miseramente, tratto di che vivere, nonostante il dominio del latifondista (già signore feudale) su vaste aree di territorio agricolo.
Nel diciannovesimo secolo, azzerato il controllo feudale, divisi i latifondi fra più proprietari terrieri ed avviati moderni metodi di sfruttamento agricolo, la piena permanenza in vita dei diritti d'uso civico venne ritenuta incompatibile con le esigenze moderne.
Cioè fu vista come un ostacolo al pieno sfruttamento agricolo, in quanto creava pesi di natura reale esercitabili da un'intera collettività, non sempre esattamente identificabile e, anzi, più che serie difficoltà alla libera circolazione dei possedimenti.

Le leggi eversive della feudalità
Da qui l'origine delle leggi eversive della feudalità, con lo scopo di liquidare gli usi civici: la legge n. 1766/27 e il regolamento d'attuazione n. 332/28, vigenti.
Liquidazione praticata mediante lo scorporo di una parte del fondo da assegnare in piena proprietà alla collettività che vanta l'uso civico, oppure attraverso il compenso di un canone enfiteutico, posto a carico del proprietario del fondo, che così si libera dell'onere dell'uso civico.
L'Ente esponenziale della collettività di cui parliamo viene individuato nel Comune, che ha il dovere di amministrare i beni o i canoni pervenuti quale prezzo dell'affrancazione.
Proprio le due norme sopra citate impongono uno speciale regime, trattandosi pur sempre di beni la cui disponibilità resta sottoposta ad un controllo assai stringente.
Attualmente, la sottoposizione di questi beni a vincoli e procedure speciali si è via via arricchita del bisogno di protezione dei paesaggi e della cultura in generale, mediante apposite Leggi.

L'affrancazione invertita
Per le sole province ex pontificie risulta ancora vigente il Regio Decreto 3 agosto 1891 n. 510 art 9, per opera del richiamo ex art. 7 co. 2 L. n. 1766/27, che prevede quella comunemente chiamata affrancazione invertita.
Si tratta, come si intuisce facilmente, di una remota disciplina normativa.
Vediamo come risulta congegnata, ricostruendone sinteticamente gli snodi centrali.
A questo proposito, si dice che una Giunta d'Arbitri (una sorta di organo conciliativo munito di poteri deliberativi vincolanti) qualora dovesse riconoscere indispensabile per la popolazione di un Comune, o una parte di esso, che si continui nell'esercizio dell'uso e l'estensione del terreno da cedersi in corrispettivo dell'affrancazione sia giudicata dalla giunta stessa insufficiente alla popolazione interessata per proseguire, come avveniva in passato, nell'esercizio della pastorizia o altre servitù, avuto riguardo alle condizioni dei luoghi la Giunta d'Arbitri ammetterà gli utenti all'affrancazione di tutto o parte del fondo gravato mediante pagamento di un annuo canone al proprietario.
Si parla dunque di affrancazione invertita: in pratica non è il proprietario del fondo che si libera dell'uso civico, affrancando il proprio diritto di proprietà mediante il pagamento di un canone o con il rilascio di una porzione del possedimento ma, al contrario, dove per ragioni specifiche individuate dalla predetta Giunta d'Arbitri questo metodo di liquidazione non sia ritenuto satisfattivo delle aspettative della Collettività di utenti, è quest'ultima che riscatta in tutto o in parte il fondo, dietro pagamento di un canone al proprietario.
Si tratta, in sostanza, di un'acquisizione del diritto in capo ad una Comunità ed è per questo, segnala la Cassazione, che il termine va correttamente inteso.
Non si tratta della liberazione dei diritti d'uso civico ma, all'opposto, del riconoscimento pieno di tali diritti, in questa nuova forma di assegnazione della piena proprietà in capo ad una determinata comunità.

L'attribuzione proprietaria di scopo
Né più né meno che un'attribuzione proprietaria, destinata ex lege ad assicurare lo scopo del soddisfacimento dell'uso collettivo.
Per questa ragione, se il fondo è assegnato al Comune quando mancano Enti esponenziali più prossimi, quel Comune non ne può disporre in assoluta libertà, come se si tratti di un qualsiasi bene patrimoniale disponibile.
In sostanza, si tratta di beni a destinazione vincolata, che escludono la possibilità del Comune (nel caso della sentenza 2704 parliamo del Comune di Vallinfreda) di sdemanializzarli con atti di cessione a privati: se il Comune dovesse agire in questa direzione, non avrebbe il potere di farlo. Secondo la lettura interpretativa della Cassazione, il Comune dunque ha l'assegnazione del bene solo quale Ente esponenziale della collettività: rappresenta tale collettività essendo tenuto ad assicurare l'uso civico di destinazione, al quale non può rinunziare liberamente, dal momento che non gli appartiene.

La procedura prevista dalla normativa speciale
Solo attraverso la procedura prevista dalla normativa speciale, la Legge n. 1766 e il R.D. n. 332, il Comune può essere autorizzato a mutare, in tutto o in parte, la destinazione o le modalità di esercizio di essa, nel caso dovesse risultare non più compatibile con le trasformazioni socio economiche intervenute.

(Sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto – Sez. I – n.837 pubblicata il 22 giugno 2021)

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