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Il diritto di proprietà e la Costituzione
di Antonio La Torre, Primo Presidente onorario della Corte Suprema di Cassazione; Docente di Diritto civile nell'Università LUMSA di Roma

Notiziario della Banca Popolare di Sondrio – aprile 2008


Punto di partenza e punto di arrivo delle mie riflessioni è l'art. 42 della Costituzione, del quale tralascio sia il primo comma, in cui si premette che «la proprietà è pubblica o privata» e che «i beni economici appartengono allo Stato, a enti o a privati»; sia il quarto comma, che riserva alla legge di stabilire «le norme ed i limiti della successione legittima e testamentaria e i diritti dello Stato sulle eredità». Mi soffermo invece sui commi due e tre.

foto 1 Il Vallo di Adriano in Britannia
Nel Diritto romano la proprietà costituiva uno spazio di sovranità privata. Era il "limes" che valeva a separare come frontiera, tanto una proprietà dall'altra, quanto l'Impero dai barbari.

«La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale e di renderla accessibile a tutti (comma 2).
La proprietà privata può essere, nei casi preveduti dalla legge e salvo indennizzo, espropriata per motivi d'interesse generale» (comma 3).
Si tratta ora di ripercorrere brevemente l'itinerario storico lungo il quale la proprietà ha avuto modo di trasformarsi da "terribile" diritto in diritto "mite", presentandosi al giudizio della Corte con entrambe le guance del suo volto cangiante.
Nell'antico Diritto romano campeggia la figura del pater familias, che ha piena potestà su tutto ciò che ricade nel suo mancipium: persone e cose. Con riguardo a queste ultime la proprietà quiritaria, intesa come ius utendi, fruendi vel abutendi, costituiva un vero e proprio spazio politico di "sovranità privata", che al suo interno si estendeva usque ad sidera et usque ad inferos e, all'esterno, non conosceva altro limite fuorché il confine con la proprietà altrui. Era il limes: una parola magica che, valendo a separare come "frontiera" tanto una proprietà dall'altra quanto l'Impero dai barbari (si pensi al Vallo di Adriano in Britannia), aveva nell'ideario di quel tempo un significato totalizzante e di sapore quasi manicheo: al di qua del limes "io e il mio"; al di là il resto del mondo!
Questa la concezione del dominium: espressione del più totale e completo asservimento a un solo dominus, che riuniva in sé le prerogative di "padrone, signore e sovrano".

Durante il Medio Evo lo scenario cambia radicalmente. La compattezza monolitica della proprietà quiritaria si sgretola, scomponendosi nel formale dominio "eminente" del signore della terra e in una serie di domini "utili", che a quello gradualmente si riconnettono in una scala gerarchica di molti scalini. La proprietà resta così imbrigliata nel coacervo di poteri spettanti a una pluralità di soggetti, variamente legittimati a goderne i frutti: il sovrano, il barone, il vassallo, il censuario, il fittavolo, la Chiesa per la riscossione delle decime, le collettività locali per gli usi civici, ecc.
E' chiaro che, in questa "struttura piramidale", l'unità del dominio si sfalda; la proprietà risulta frantumata nella molteplicità dei fruitori e quindi dei pesi su di essa gravanti, con la conseguenza di bloccare la ricchezza immobiliare e di impedirne così la libera circolazione.
Si può dire che nella società feudale non c'è più posto per la figura del "proprietario" quale fu intesa nel diritto romano e quale sarà poi ripresa nel diritto moderno. E si pensi che tale concezione si accordava in pieno con l'anima cristiana dell'Europa medievale, che poneva all'apice di quell'assetto piramidale Dio, il Signore dei Signori: ciò sulla premessa che tutte le cose esistenti in natura, opera della creazione divina, appartengono a Dio, che ne concede il godimento agli uomini affinché possano fruirne per i loro bisogni, senza però abusarne.
E qui mi sia consentita la civetteria di un ricordo personale, che rievoco pensando alla teoria dei "corsi e ricorsi" di Giambattista Vico.
L'episodio è questo. Alcuni anni fa sono stato relatore a Pechino in un convegno internazionale di studi intitolato "Diritto romano, Diritto civile, codificazione del Diritto civile in Cina", con particolare riferimento alla materia dei diritti reali e delle obbligazioni. Alle relazioni è seguito un intenso dibattito-seminario di quattro giorni, durante i quali ho potuto notare con quale meticolosa cura i giuristi cinesi, ricorrendo anche a tortuose circonlocuzioni, riuscissero a bandire la parola "proprietà" dal discorso sui diritti reali. Incuriosito, ne chiesi poi spiegazione al professor Juan Ding, decano dei civilisti cinesi e magna pars dei lavori congressuali (giurista ben noto anche in Italia, dove è stato insignito della laurea honoris causa presso l'Università romana di Tor Vergata). E sapete quale fu la sua risposta? «Ma noi non abbiamo il concetto di proprietà: per noi le cose sono solo suscettibili di "uso" e non di "dominio"», lasciando intendere - si capisce - che il dominio stava a monte. Fui colpito da questa risposta che mi riportò d'un balzo, per quanto paradossale possa sembrare, alla concezione cristiana dell'Europa medievale: con la sola differenza che al posto di "Dio" stava lo "Stato"!
Ma si sa che, nella formazione del diritto moderno, in Europa le cose andarono ben diversamente.

foto 2 La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge e, salvo indennizzo, può essere espropriata per motivi di interesse generale.


Il processo di liberazione dai vincoli feudali, che ha inizio con l'Umanesimo, per consolidarsi poi col Giusnaturalismo e infine con l'Illuminismo, si ribella al modello teocratico del mondo. A questo si viene a contrapporre una visione antropocentrica, che tende a promuovere l'individuo: nel suo "Essere" con la Libertà; nel suo "Avere", con la Proprietà, alla quale anzi si affida il ruolo di presidio e garanzia della stessa Libertà.
Alla concezione bloccata della ricchezza reagì la rivoluzione borghese dell'89, che fu laica e antifeudale: essa sciolse la proprietà da ogni laccio per consegnarla, tutta intera, a un solo padrone, che non era né Dio né lo Stato, ma l'Individuo.
Il codice di Napoleone del 1804, facendo della proprietà il vessillo della borghesia trionfante e l'epicentro del sistema giuridico, ne suggellò il primato, definendola: «Il diritto di godere e di disporre delle cose nella maniera più assoluta» (art. 544). E tale definizione sarà testualmente recepita nel codice civile italiano del 1865 (art. 436). Con la prerogativa della "assolutezza", che è sdegnosa di limiti, si tornava così ai fasti dell'antica proprietà quintana, esaltata come "sacra e inviolabile"; e, però, trasfigurata in "diritto fondamentale" dell'Uomo sulla premessa ideologica che egli tanto più vale nel suo Essere, quanto più si accresce nel suo Avere!
Ma questa mitologia della proprietà, che nei fatti si rivelerà alleata del più sfrenato egoismo possessivo, comincia a entrare in crisi fin dagli ultimi decenni dell'Ottocento: da un lato per le profonde trasformazioni economiche e sociali, legate all'avvento dell'era industriale; dall'altro per l'incalzare di dottrine, come quella cattolica e quella marxista, che rendevano indifendibile un modello di liberalismo puro e senza freni.

Di questo mutato atteggiamento offre già un primo segno il codice civile tedesco del 1900 che, anziché definire il diritto di proprietà e rifuggendo da ogni enfatica sua enunciazione, preferisce più semplicemente indicare le facoltà del proprietario (il quale, a norma del par. 903 del BGB [Bürgerliches Gesetzbuch è il codice civile della Germania], «può giovarsi della cosa a suo piacimento ed escludere gli altri da ogni ingerenza, in quanto non si oppongano la legge o diritti dei "terzi"»).
In questa direzione un più pregnante riscontro si rinviene nel codice civile italiano del 1942, che mostra una ancora maggiore propensione a restringere il contenuto del diritto dominicale: l'art. 832, infatti, statuisce che «il proprietario ha diritto di godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo» (e non più «nella maniera più assoluta»), ma solo «entro i limiti e con l'osservanza degli obblighi stabiliti dall'ordinamento giuridico». Sono limiti, dunque, non già esterni al diritto, ma inerenti al suo intrinseco contenuto; e tali, inoltre, da imporre al proprietario veri e propri obblighi non soltanto negativi (di pati o non facere), ma anche positivi (di facere), come per esempio l'obbligo di conferire agli ammassi certi prodotti agricoli o industriali (art. 837).
A indicare in senso riduttivo questa nozione di proprietà concorrono diverse altre norme codicistiche, come quella che vieta gli atti emulativi (art. 834) e quella che ne limita il contenuto in senso verticale, attribuendo al patrimonio dello Stato le miniere e le cose di interesse storico e artistico ritrovate nel sottosuolo (art. 840).

foto 3 I limiti che il legislatore ordinario pone alla proprietà allo scopo di conformarla alla funzione sociale devono pur preservare un contenuto sia pure minimo al diritto inciso.

Si consideri inoltre che nel cod. civ. del 1942 la proprietà non è più l'epicentro del sistema giuridico, com'era invece nel codice previgente: il fatto che il nuovo codice ha riservato un autonomo Libro (il IV) alle "Obbligazioni", prima degradate al ruolo ancillare di uno dei modi di "acquistare e trasmettere la proprietà", ed ha dedicato un apposito Libro (il V) al "Lavoro", segna un netto spostamento di attenzione: dalla ideologia dell'Avere, dominata dalla figura statica ed egemonica del "proprietario", alla ideologia dell'Agire, incentrata sulla figura del soggetto che "lavora" e che "produce" .
Il mito del diritto assoluto, a questo punto, era ormai tramontato, mentre prende corpo l'idea che, tanto diverse sono le categorie di beni e i relativi statuti, da far declinare la parola al plurale anziché al singolare: «La proprietà e le proprietà» (Pugliatti).
Non fu codificata la formula della funzione sociale, benché il concetto affiorasse qua e là nei lavori preparatori. E però in un significato che si legava piuttosto ad esigenze produttivistiche di tipo corporativo, assumendo venature di dirigismo economico: così, per esempio, il desueto e mai applicato art. 838, che minaccia di espropriazione il proprietario inerte nella gestione dei suoi beni, se questi interessano la produzione nazionale; così gli abrogati artt. 2088-2092, che imponevano all'imprenditore di conformarsi ai principi dell'ordinamento corporativo e di rispondere verso lo Stato, sotto pena di sanzioni, dell'indirizzo della produzione.
Ma è chiaro che, pur se in questa diversa prospettiva, l'istituto della proprietà non era più al servizio di quell'egoismo possessivo del quale il codice di Napoleone ne aveva fatto l'arcigno guardiano.

Questo, a grandi linee, il retroterra storico nel quale è racchiusa la bimillenaria vicenda della proprietà privata che, nei suoi ultimi esiti legislativi, aveva ormai perduto quell'aureola di "assolu-tezza" che le era stata assegnata dai codici dell'Ottocento. E con questa più dimessa veste si presentava al Costituente italiano del dopoguerra.
Alla nozione di proprietà privata l'art. 42 della Costituzione del 1948 ha impresso certamente una spinta evolutiva, ma nel solco già tracciato dal nuovo codice civile e, quindi, su una linea più di continuità che di rottura. Anche se - bisogna ammetterlo - con una formula complessa che, proprio perché risultante dal compromesso fra differenti posizioni ideologiche, si apriva a una duplice chiave ermeneutica.
In effetti, una definizione in cui si proclama che «la proprietà è riconosciuta e garantita», ma, al tempo stesso, se ne richiede la conformità alla «funzione sociale», è formula che, se schiacciata (e non mediata) su uno solo dei due referenti, rischia di condurre a interpretazioni estreme di segno opposto: rispettivamente "regressiva" o "eversiva", secondo che si enfatizzi il principio ("riconoscimento"), mettendo in ombra il predicato ("funzione sociale"), o viceversa.
Una interpretazione nel primo senso, volta cioè ad argomentare, dal riconoscimento costituzionale della proprietà privata, un ritorno alla pienezza del diritto dominicale, presta il fianco ad una duplice critica. Anzitutto perché essa si porrebbe antistoricamente in contrasto con la tendenza, già segnata dal codice del 1942 ed accentuata dalla Costituzione del 1948, a ridimensionare le facoltà del proprietario; non senza peraltro sottolineare che quel riconoscimento è contenuto nel titolo riguardante i "Rapporti economici", restando perciò escluso dal novero dei diritti fondamentali dell'uomo (compresi nel Titolo I dei "Rapporti civili") com'era invece nello Statuto albertino e com'è in altre carte costituzionali. In secondo luogo perché proprio a norma dell'art. 42 Cost., ad un modello di proprietà privata per la quale la Costituzione demanda alla legge di determinare «i limiti, allo scopo di assicurarne la funzione sociale», non si può attribuire una valenza superiore al contenuto risultante, appunto, dai limiti che il legislatore riterrà di stabilire.
Ma non meno criticabile è l'interpretazione opposta, se intesa ad ampliare oltre misura, in questa direzione, la discrezionalità politica del legislatore ordinano.
Infatti, una volta che la "funzione sociale" è concepita dall'art. 42 come "limite", questo deve potersi pur sempre ragguagliare ad una entità ben definita nel suo ambito. Ora qualsiasi posizione soggettiva, in tanto può essere limitata, in quanto abbia, e mantenga, un certo contenuto, di maggiore o minore consistenza: può essere ridotto quanto si voglia, ma non al punto da eliminarlo o renderlo evanescente senza, con ciò, contraddire al concetto stesso di limite. Questo può anche incidere sul contenuto del diritto nel senso di gravare il suo titolare con oneri ed obblighi (di fare o non fare) che valgano a comprimere, ma non ad escludere, il vantaggio economico inerente alla titolarità di una posizione attiva. Né si può gabellare come "limite" una norma che su tale posizione incidesse a tal segno da capovolgerla in situazione economicamente svantaggiosa, come sarebbe una proprietà svuotata di contenuti e gravata solo di obblighi a carico del proprietario. Se così fosse, vorrebbe dire che al legislatore ordinario è dato il potere di trasformare il "proprietario" in "funzionario" (e per di più senza stipendio!). Il che sarebbe giuridicamente assurdo, poiché la proprietà, anche se non più assoluta, resta comunque un "diritto soggettivo", ossia un interesse tutelato dall'ordinamento come proprio del suo titolare, mentre la "funzione" è la potestà che al soggetto viene attribuita per il soddisfacimento di interessi altrui. Né davvero si vede, trasformando il diritto in funzione e il vantaggio in svantaggio economico, quale significato promozionale avrebbe mai il precetto col quale lo stesso art. 42 Cost. indica al legislatore ordinario lo scopo di rendere la proprietà "accessibile a tutti".
Per quanto ampia dunque possa essere la manovra attraverso la quale il legislatore ordinario aziona la leva dei "limiti" della proprietà allo scopo di conformarla alla "funzione sociale", certo è che il "massimo" dei limiti deve pur sempre preservare al diritto inciso un contenuto almeno "minimo": oltre questa soglia il sacrificio della proprietà può essere compiuto (sempre che ricorrano "motivi di interesse generale") solo con lo strumento della espropriazione, ma "salvo indennizzo".
Queste, in breve, le due opposte opzioni ermeneutiche alle quali si lega il rischio di una inter-pretazione dell'art. 42 in senso, rispettivamente, "regressivo" o "eversivo".

Ebbene, credo di potere affermare che, nel decidere le numerose questioni di legittimità costituzionale alla stregua dell'art. 42, la Corte si è tenuta lontana da entrambi i rischi, seguendo sempre la linea maestra di un equilibrato bilanciamento di interessi, illuminato dal criterio della ragionevolezza: con la più avvertita sensibilità per la salvaguardia della funzione sociale, ma con altrettanta fermezza nella tutela di un pur ridotto contenuto della proprietà, che se non ha più l'assolutezza di un tempo, resta pur sempre un diritto soggettivo.
La Corte ha potuto così assicurare al Paese, senza anacronistici ritorni al passato, ma senza neppure precipitose fughe in avanti, l'ordinata evoluzione del diritto nazionale in un settore di capitale importanza per la pace sociale.
Più precisamente:

  1. nel rispetto della "funzione sociale", ha assecondato le tante norme restrittive della proprietà introdotte dal legislatore in materia agraria, urbanistica, edilizia, delle locazioni e delle espropriazioni;
  2. ma nel rispetto del "contenuto minimo" della proprietà, non ha consentito vincoli o limitazioni che incidano su di essa in maniera eccessiva, fino a vanificare le facoltà del proprietario; né ha consentito indennizzi di espropriazione irrisori o incongrui.

Da ultimo, con la recentissima sentenza 349/2007, ha dichiarato la illegittimità costituzionale della norma - più volte censurata in sede europea - che in caso di occupazione appropriativa, cioè al di fuori di un regolare procedimento di espropriazione, prevede un indennizzo inferiore all'integrale risarcimento del danno: quasi un premio al comportamento illecito della Pubblica Amministrazione.
Direi, in conclusione, che a voler compendiare in una sola parola il giudizio su cinquanta anni di giurisprudenza della Corte costituzionale, la parola più adatta ad esprimerlo è "Saggezza"!

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